Le Rapport de Larosière: Analyse et Commentaires préliminaires

 

Comme nous y sommes habitués, le Rapport soumis à la Commission Européenne par le groupe de Haut Niveau présidé par Jacques de Larosière sur la supervision financière est clair et précis et répond de façon circonstanciée au mandat dont il a été chargé. A ce stade, je me limiterai à commenter certains aspects du Rapport sans prétendre à une analyse exhaustive.

 

A la lecture, on reste sur sa faim, non à cause de l’analyse des causes de la crise et des propositions concernant les réformes de la Réglementation (Chapitres I et II), mais surtout par le manque d’ambition en ce qui concerne les réformes de la Supervision à l’échelle Européenne et mondiale (Chapitres III et IV).

 

Ce manque d’ambition n’est nullement attribuable au Groupe d’experts, dont la compétence est indiscutable,  mais découle implicitement du mandat. En effet, le commanditaire – La Commission Européenne – à fait l’impasse sur la reconnaissance du caractère éminemment politique des choix préalables à la réalisation d’une réforme indispensable des structures de la réglementation et de la supervision financière.

 

Ces choix portent entre autres :

 

a)      Au niveau européen, entre le caractère  « inter-national » ou « supra-national » que l’on veut donner à la nouvelle architecture et sur ses implications en matière de transferts de souveraineté. La réponse ouvre des possibilités significativement différentes concernant l’articulation des recommandations au niveau de l’Eurozone et de l’Union ainsi que pour  la représentation de l’une et/ou l’autre entité sur la scène internationale.

 

b)      Un débat parallèle sur l’impact de la crise sur la solidarité intra-européenne, sujet débattu au Conseil Européen extraordinaire de ce week-end, soulève la question de l’accueil de nouveaux Membres dans l’Eurozone avec un assouplissement (mais non une suppression) des critères. Il convient en effet de comparer le coût du support par l’Union des pays en difficultés qui conserveraient chacun une souveraineté monétaire avec le coût d’une intégration dans l’Eurozone. Il n’est pas interdit de penser que la deuxième option se révèlerait globalement plus avantageuse pour toutes les parties concernées. Une décision d’intégration rappellerait l’audacieuse proposition du Chancelier Kohl lorsqu’il a imposé la parité entre le mark est et ouest lors de la réunification ; or, dans le contexte actuel, l’Europe a besoin plus que jamais  d’audace. Aux cris d’orfraie que pousseraient ceux qui défendent l’orthodoxie monétaire, ont peut opposer les arguments suivants :

 

-           Qu’une certaine dépréciation de l’Euro serait bienvenue en ces temps difficiles (cfr. la Livre Sterling).

-          Que le poids économique des pays de l’est est relativement faible (bien moins au total que la RDA par rapport à la RFA en 1989).

-          Que l’inflation bénigne limite les risques dans l’immédiat permettant la poursuite de la convergence au sein de l’Eurozone plutôt qu’à l’extérieur. 

-          Que la discipline budgétaire sera d’autant mieux respectée que les instruments de souveraineté monétaire auront été transférés à la BCE.

-          Qu’un tel élargissement inciterait les derniers Membres récalcitrants à rejoindre l’UEM, renforçant considérablement le poids de l’Union sur la scène économique financière et politique internationale.

 

Un refus de solidarité, ou des conditions d’intégration dans l’Eurozone trop onéreuses, comporteraient le risque d’un éclatement de l’Union au moment même où la monnaie unique prouve sa valeur comme rempart  efficace contre l’extension du protectionnisme destructeur.

 

c)      Finalement, ce débat politique préliminaire devrait susciter des avancées concernant une gestion économique plus intégrée au sein de l’UEM, qui à ce jour reste un vœu pieux. Sa mise en place est de nature à avoir un impact direct sur l’efficacité et la cohérence des mesures de réglementation et de supervision préconisées par le Rapport.

 

Le Rapport conduit le lecteur à supposer que le Groupe a été invité à s’abstenir de toute proposition qui impliquerait une modification du Traité d’Union (ce qui après les déboires du Traité Constitutionnel et de Lisbonne est compréhensible mais limite fortement la portée des réformes envisageables). Si c’est le cas, il eut été plus transparent de le mettre en exergue.

 

En l’occurrence, voici la Commission (et par son intermédiaire le Conseil et le Parlement Européen) dotée d’un « document de  référence » incontestable qui dédouane très largement les « autorités politiques » de leurs responsabilités passées, mais, par contre, engage fortement celle de ses auteurs pour le futur.

 

Or, une des premières leçons à tirer du rapport est que le pouvoir politique tant au niveau national qu’européen, doit être mis en tête de la longue liste des coresponsables de la crise (cités dans la conclusion du Rapport Intérimaire présenté récemment par la Commission Lamfalussy au Gouvernement belge). En effet, si beaucoup d’acteurs financiers ont contribué directement à l’éclatement de la crise par des actes contestables - voir répréhensibles - et des comportements douteux, il est tout aussi vrai qu’en s’abstenant de créer un cadre réglementaire adéquat,  le législateur a, par « omission », facilité  la « commission » de  ces mêmes abus qu’ils sont unanimes aujourd’hui à déplorer.

 

Comme ce fut le cas lors de l’introduction de l’Euro, qui avait abouti à la mise en place du « Processus Lamfalussy », il y a tout lieu de croire qu’on s’achemine vers une répétition des erreurs passées: à l’époque, de nombreux observateurs – dont le soussigné tenu alors par son devoir de réserve – avaient pointé du doigt la complexité et les déficiences potentielles du système. Dans l’euphorie du succès de l’introduction de la monnaie unique, et en l’absence d’un état de crise avéré, le législateur avait privilégié une « coopération » volontaire entre Etats Membres en matière de réglementation/supervision dont, aujourd’hui,  le Rapport de Larosière souligne l’échec manifeste. Comme anticipé par les « Cassandres », il a fallu l’éclosion d’une crise d’amplitude historique, pour remettre ce système en cause. Une plus grande ambition politique à l’époque eût certainement mieux armé les régulateurs et superviseurs pour anticiper la crise actuelle et, éventuellement, en atténuer la gravité, même si elle est partiellement tributaire de phénomènes extérieurs. 

 

Pourtant, que constate-t-on ? Le Rapport constitue essentiellement une mise à jour – sans aucun doute très substantielle – du Processus Lamfalussy, sans cependant remettre en cause le caractère fondamentalement intergouvernemental de l’architecture, qui a cependant été identifié comme sa principale faiblesse. La lourdeur des procédures envisagées augure d’ores et déjà de difficultés opérationnelles dans un domaine où la rapidité de réaction peut s’avérer primordiale. Ainsi, ces réformes portent déjà en elles les prémices d’une crise future.

 

Cette fois, cependant, ayant l’expérience de l’inefficacité des structures existantes, on ne peut se prévaloir des mêmes excuses qu’en 2002.  Le degré de risque systémique  posé par les grands acteurs du système financier et la fluidité des mécanismes de transmission ont démontré, au-delà de toute contestation possible, l’interdépendance des systèmes financiers nationaux et leur incapacité à gérer la situation en autarcie.

 

Pour ce qui est de la surveillance macro prudentielle, le Rapport préconise une intégration à l’échelle de l’Union sous l’égide du « Conseil Européen de Risque Systémique »(CERS) qui semble rencontrer les exigences nécessaires.

 

Une intégration totale (même décentralisée opérationnellement) paraît, néanmoins, tout aussi indispensable au niveau de la réglementation/supervision micro prudentielle, à tout le moins au niveau de l’Eurozone. Le « Système Européen de Supervision Financière » (SESF)  devrait bénéficier d’une autonomie de gestion en tous points comparable à celle du Système Européen des Banques Centrales. Les pays non Membres de l’Eurozone pourraient y adhérer volontairement (et seraient requis de le faire en cas de demande d’adhésion). Ceux-ci seraient néanmoins soumis au respect des standards minima négociés au niveau mondial qui devraient être incorporés à l’acquis communautaire. Chaque non Membre serait tenu de négocier un protocole de coopération pour assurer une compatibilité des informations et règles nationales avec le cadre réglementaire du SESF.

 

Une telle approche est non seulement indispensable pour assurer la cohérence de l’application et de l’interprétation des règles à l’intérieur de  l’Eurozone, mais aussi pour permettre une représentation efficace de la « deuxième monnaie de réserve » sur l’échiquier international, dont la nécessité est soulignée dans la recommandation N° 30 du Rapport.

 

Un autre domaine, qui conditionne fondamentalement l’architecture du système et où le Rapport s’exprime avec parcimonie (§233 et suiv.), concerne la taille et spécialisation des métiers. Les recommandations prévoient clairement la création de trois « Autorités » couvrant les secteurs Bancaires, Assurances et Valeurs Mobilières avec la possibilité d’une répartition alternative entre surveillance prudentielle et surveillance opérationnelle. Il n’y a cependant aucune discussion sur les avantages qu’une séparation « légale » des métiers au niveau des opérateurs pourrait avoir sur la réduction des risques systémiques par rapport aux éventuels avantages économiques d’une liberté totale. La gravité de la crise actuelle, et la rapidité avec laquelle elle s’est propagée, doit donner à réfléchir, en fonction de l’intérêt général,  sur l’opportunité de  permettre l’existence d’institutions dont la taille et la complexité les rendent difficilement contrôlables.

 

Conclusion.

 

Le rapport de Larosière apporte des éclairages extrêmement utiles sur les causes de la crise et identifie des pistes intéressantes concernant des améliorations significatives à apporter au cadre réglementaire.

 

Pour ce qui est de l’architecture des mécanismes de supervision, à tous les niveaux, les propositions semblent confinées à des structures « politiquement correctes » plutôt que d’envisager celles qui seraient jugées intrinsèquement  les plus désirables. Cette impression est confirmée notamment par le texte du  §218 qui subordonne une plus grande intégration des mécanismes de surveillance/supervision à une intégration politique plus poussée de l’Union Européenne.

 

Or l’utilité de cette « opinion d’experts » serait très fortement valorisée si elle explicitait sans ambiguïté qu’une architecture fondamentalement  intergouvernementale ne sera jamais en mesure de fournir un régime de surveillance optimal, en tous cas à l’échelon de l’UEM. Il est important que nos responsables politiques et les citoyens soient informés du choix auxquels l’Europe est confrontée de façon à ce que personne ne puissent s’abriter – lors d’une prochaine crise – derrière l’autorité incontestable des auteurs du présent Rapport. 

 

Bruxelles, le 1er mars 2009

 

                                                                                                                                 

 

Paul N. Goldschmidt

Directeur, Commission Européenne (e.r.) ; Membre du Comité Consultatif de l’Institut Thomas More.