Les Contrôles dans les Marchés Financiers

Un « outil » ou une « arme »  à  utiliser avec discernement

 

Introduction

 

Sous la plume de Patrick Murphy, Leonard S Spector et Leah R. Kuchinsky, le  Monterrey Institute Centre for Non-prolifération Studies a publié au début Mai un rapport particulièrement intéressant au sujet de l’efficacité des « Contrôles Financiers comme outil dans la lutte contre la prolifération des armes nucléaires ».

 

Dans le cas de la Corée du Nord, les « sanctions » financières, qui ont gelé des actifs détenus pour leur compte par une banque à Macao semble, en effet, avoir été un facteur significatif dans l’accord concernant le démantèlement du programme nucléaire Nord-coréen puisque la levée du blocage était une des conditions réclamées.

 

Dans le cas de l’Iran, bien que des mesures restrictives ciblées concernant l’accès au marché financier américain semblent avoir des conséquences négatives au plan interne, il n’y a, à ce jour, aucune indication que le pays sera suffisamment gêné pour se soumettre à cette forme de pression.

 

L’usage de contrôles financiers comme arme peut avoir des conséquences dévastatrices et demande donc une compréhension et une discussion de son impact tant sur le plan technique que politique.

 

En effet, étant donné la nature particulière de cette « arme », dont l’usage unilatéral peut conduire à des excès – pouvant conduire à la violation des droits universels de l’homme – il est indispensable que la communauté internationale formule des règles établissant un fondement cohérent pour son déploiement. De plus, ces règles ne devraient pas s’appliquer limitativement aux mesures anti-prolifération nucléaire, mais devraient couvrir d’autres activités, telles que le respect  d’accords légalement contraignants ainsi que la lutte contre le terrorisme, le blanchiment d’argent, et le crime organisé en général, pour lesquelles les marchés financiers forment un maillon vital dans la structure opérationnelle de réseaux.

 

La complexité des problèmes éthiques soulevés peut être illustrée par le cas « réussi » concernant la Corée du Nord qui amena les Etats-Unis à accepter le déblocage de USD 25 millions contre le démantèlement des activités nucléaires coréennes. Or, il est avéré qu’au moins une partie de ces fonds provenait d’activités illégales, entre autres la contrefaçon de devises par les autorités de la Corée du  Nord. Ces activités auraient dû être un motif suffisant de blocage indépendamment de la question de prolifération nucléaire. Céder au chantage du «moindre mal» affaiblit considérablement la justification d’utiliser des mesures de contrôle des marchés financiers.

 

Tournons nous d’abord vers les aspects techniques des Contrôles Financiers plus simples à analyser. Ayant démontré leur efficacité dans le cas Coréen, il est néanmoins utile de comprendre leur mode de fonctionnement.

 

Les aspects techniques des Contrôles Financiers

 

Les flux financiers circulent à la surface du globe au travers d’un réseau interconnecté de marchés financiers distincts, chacun étant délimité par une zone géographique au sein de laquelle une «monnaie» a «cours légal».

 

Le « marché des changes » constitue le mécanisme d’interconnexion qui permet la conversion de fonds d’une monnaie en une autre. Les parties d’une transaction de change échangent des montants équivalents de fonds libellés dans chacune des monnaies déterminés par le «taux de change».

 

Cependant, étant donné la «territorialité» d’une zone monétaire, tous fonds libellés dans une monnaie sont de facto localisés exclusivement à l’intérieur de son territoire (à l’exception des billets et pièces qui peuvent être déplacés physiquement). Cette caractéristique importante s’applique en particulier aux «comptes en devises» maintenus auprès d’institutions situées en dehors de la zone territoriale de la devise en question: dans ce cas de figure, les actifs monétaires sous-jacents se trouvent effectivement sur le compte de l’institution du client bénéficiaire, détenu auprès d’une autre institution physiquement implantée dans la zone monétaire concernée.

 

Lorsque les limites géographiques d’une zone monétaire coïncident avec les frontières d’un Etat, les autorités monétaires et les pouvoirs publics qui les supervisent sont en position d’exercer un contrôle et une souveraineté absolus sur tous les fonds libellés dans la monnaie nationale. Ceci est le cas pour le dollar US, le Yen japonais, le Yuan chinois, le rouble russe ou encore la Livre Sterling etc.

 

Dans le cas de l’Eurozone, où la souveraineté monétaire a été mise en commun entre 13 pays, le contrôle effectif des fonds libellés en Euro requiert un accord unanime entre les Etats Membres participants, travaillant de concert au sein du Système  Européen de Banques Centrales.

 

Etant donné que la quasi-totalité des transactions internationales implique - dans une de ses dimensions au moins – le passage par soit le dollar US, l’Euro, le Yen ou la Livre Sterling, la mise en place de contrôles efficaces exige, au minimum, un consensus entre les pouvoirs publics des seize pays impliqués et des autorités monétaires des quatre zones concernées.

 

Les aspects techniques des contrôles sont logés entre les mains des autorités monétaires qui ont une longue tradition d’une étroite coopération. Par conséquent, la mise en œuvre, de mesures efficaces, une fois la décision prise, ne crée pas de difficultés majeures. Cette coopération est facilitée par l’existence de divers organismes, tels la Banque des Règlements Internationaux, le « Groupe Egmont » réunissant plus de cent agences de renseignements du monde entier ou encore le « Financial Action Task Force », basé à Paris qui se préoccupe du blanchiment.

 

Les institutions financières qui exécutent des transactions pour le compte de leurs clients ont un intérêt évident à se conformer aux mesures édictées par les autorités monétaires, non seulement à cause des risques financiers et légaux associés aux transactions pour compte d’entités proscrites ou illégales, mais surtout pour éviter  elles-mêmes des mesures de rétorsion qui affecteraient leur capacité d’opérer normalement dans les marchés.

 

Sous cet angle, les Etats-Unis se trouvent – comme dans les domaines politiques et militaires  - être  la seule « hyper puissance », parce que l’accès au marché financier américain est une nécessité incontournable pour toute institution financière internationale. Le pouvoir de réguler cet accès – et par conséquent d’avoir prise sur les actifs libellés en dollars appartenant à leur clients – confère aux autorités américaines le pouvoir d’exercer une pression significative sur n’importe quelle institution financière (implantée ou non aux Etats-Unis). Cela lui permet d’imposer des restrictions sur les transactions avec des contreparties désignées unilatéralement, même si ces transactions sont libellées entièrement dans des devises tierces.

 

Un autre aspect important du point de vue technique concerne le ciblage des mesures de contrôle: il est, en effet, essentiel de distinguer entre des mesures visant un pays dans son ensemble et celles ciblant des entités particulières.

 

Des mesures dirigées contre un pays peuvent engendrer des conséquences extrêmement étendues (y compris de sérieux obstacles à l’exécution de transactions parfaitement légitimes), alors que des mesures ciblées contre des entités ou des individus sont, par nature, plus difficiles à surveiller et peuvent échapper plus facilement à la détection, d’autant plus qu’ils bénéficient de la complicité active ou passive d’intermédiaires financiers et/ou d’une couverture de la part d’autorités politiques.

 

Par exemple, en dépit d’un accord unanime des grandes puissance de mettre la pression sur l’Iran pour suspendre son programme d’enrichissement d’uranium, et même s’il y avait un accord entre les autorités monétaires des zones Euro et dollar US de restreindre les payements iraniens en général, il serait difficile de détecter un payement fait par la Chine au profit des Russes par transfert de dollars de et vers leurs comptes respectifs maintenus aux Etats-Unis, représentant le règlement d’un achat de pétrole par la Chine à l’Iran contre le paiement par l’Iran à la Russie pour la livraison de matériel nucléaire civil licite.

 

C’est pour cette raison que les pressions s’exercent sur le chaînon le plus vulnérable à savoir les Institutions Financières. Celles-ci sont encouragées à surveiller leurs propres clients et, le cas échéant, à refuser d’effectuer des transactions pour leur compte de manière à éviter d’être, à leur tour, coupées de l’accès aux marchés financiers internationaux. (La mise à l’index de la Banco Delta Asia, qui gérait les actifs Nord-coréens, constitue un excellent exemple).

 

La surveillance de transactions pouvant servir les intérêts de réseaux illégaux, implique la ségrégation d’un énorme volume d’opérations journalières. Elle est difficile à mettre en œuvre sans risquer de transgresser les lois concernant la protection de la vie privée. Le consensus existant autour de l’objectif de lutter contre des activités illégales, comporte le danger inhérent d’une dégradation des droits démocratiques.

 

Une première conclusion est que – d’un point de vue purement technique – il est possible de mettre en œuvre des mesures de contrôle financier qui peuvent sérieusement inhiber la viabilité économique d’un pays ou les activités d’individus ou d’entités par l’utilisation de moyens de surveillance existants. Les conséquences qui peuvent en découler sont, par contre, beaucoup moins claires. Dans la section suivante nous essayerons d’analyser les implications politiques de leur mise en œuvre.

 

Les aspects politiques des Contrôles Financiers

 

Dans le rapport publié par le Monterrey Institute, mentionné dans l’introduction, il est fait référence aux fondements juridiques sur lesquels s’appuient les contrôles financiers. Dans le cas de l’Iran, les résolutions du Conseil de Sécurité 1737 et 1747 interdisent aux Etats Membres «de fournir toute assistance financière, investissement, intermédiation ou autres services financiers ainsi que le transfert de fonds ou de services liés à l’approvisionnement, la vente, le transfert, la fabrication ou l’usage de matériaux nucléaires ou ayant trait aux missiles

 

L’existence d’une résolution des Nations Unies constitue une base solide pour une action concertée et sa mise en œuvre ne devrait pas susciter de difficultés politiques majeures. Cependant, comme mentionné ci avant, la mise en œuvre technique implique une coordination réglementaire de la part des autorités des quatre principales zones monétaires ainsi que la bonne volonté des institutions financières qui opèrent directement ou indirectement sur ces marchés.

 

Il est clair que le consensus obtenu au Conseil de Sécurité dans le cas de l’Iran a été possible étant donné la rédaction très spécifique de la résolution qui limitait l’interdiction aux transactions concernant les domaines du «nucléaire et des missiles». Toutes autres transactions demeuraient autorisées. Une interdiction générale concernant des payements de et vers l’Iran aurait, sans aucun doute, suscité un veto de la Chine qui est dépendante des fournitures iraniennes de pétrole. Il s’ensuit que dans la plupart des cas, il ne sera possible d’obtenir un aval légalement contraignant de la communauté internationale pour la mise en œuvre de contrôles financiers, que dans les cas de figure où leurs conséquences seront limitées (ce qui d’ailleurs était l’objectif visé dans le cas iranien).

 

Le corollaire est qu’il sera pratiquement impossible d’obtenir un gel généralisé des services financiers à l’encontre d’un Etat Membre des Nations Unies. Cette situation peut d’ailleurs être jugée souhaitable, car nous avons déjà souligné que l’interdiction de l’accès aux marchés financiers peut engendrer d’importantes souffrances ainsi que des injustices non intentionnelles. (Le programme « Pétrole contre Nourriture » des Nations Unies au profit  de l’Irak fut conçu spécifiquement pour amoindrir les conséquences extrêmes d’un isolement économique total. Il est aussi de notoriété publique que sa mise en œuvre a donné lieu à des distorsions significatives des flux financiers associés à ces opérations contrecarrant partiellement le double objectif de priver le Gouvernement irakien de ressources financières tout en apportant un soutien à la population exsangue.)

 

Si on accepte le fait que l’exclusion totale d’un pays Membre des Nations Unies de l’accès aux marchés financiers devrait être interdit, il faut cependant permettre un usage réglementé des contrôles financiers, dans la mesure où ils contribuent à assurer le respect d’accords internationaux ou de résolutions ayant force légale ainsi que d’empêcher un abus du système financier mondial par des entités illégales ou criminelles.

 

Une partie du problème réside dans le fait que l’architecture actuelle de la gouvernance mondiale n’est pas en mesure de traiter efficacement la question des contrôles financiers. Cela laisse donc entre les mains des autorités des quatre zones monétaires (et en particulier des Etats-Unis et de l’Eurozone) simultanément l’énorme pouvoir et la responsabilité de l’usage approprié de ces instruments dans la « guerre » aux activités illégales.

 

Aux Etats-Unis, le Gouvernement s’est attelé à ces questions au travers du processus législatif et en particulier par le « Patriot Act »  et par l’ « Executive Order 13382 »  qui attribue des pouvoirs étendus aux Départements d’Etat et du Trésor (en consultation avec d’autres Ministères et Agences gouvernementales) pour prendre toutes mesures nécessaires pour immuniser le système financier américain d’abus éventuels.

 

Il n’y a évidemment aucune possibilité – et il doit en être ainsi – d’exiger que les Etats-Unis (ou les gouvernements responsables des trois autres zones monétaires clefs) partagent leur souveraineté en matière monétaire avec d’autres entités nationales ou supranationales. Il incombe en contrepartie à ceux qui exercent le pouvoir d’en assumer la pleine responsabilité.

 

Dans le domaine spécifique du crime organisé, il devrait être relativement aisé de négocier à la fois un accord de mise en œuvre de mesures appropriées entre les autorités des quatre zones monétaires pour assurer un traitement compatible des institutions financières qui opèrent sur leurs territoires respectifs et d’obtenir en parallèle, la coopération d’un grand nombre de pays qui utilisent les services des principaux marchés financiers.

 

Dans des domaines plus sensibles, tels que le « combat politique » en ce inclus le terrorisme et son support sous quelque forme que ce soit (financier ou asile), ou dans des cas extrêmes de « guerres économiques » sponsorisées par des Etats, il sera plus difficile d’arriver à un consensus car des intérêts jugés vitaux peuvent être en jeu. Dans ce cadre, deux scénarios distincts méritent analyse: le cas où il y a consensus parmi les puissances exerçant les contrôles et le cas où un tel accord n’existe pas.

 

Lorsqu’il y a consensus le risque principal encouru est d’attenter à des intérêts considérés comme vitaux par les cibles des mesures de contrôle, créant ainsi la possibilité de représailles si la cible dispose de moyens de pression adéquats: un exemple pourrait être des mesures prises à l’encontre d’institutions financières russes en limitant leur accès aux marchés financiers qui inciteraient le Gouvernement russe à instaurer un  chantage énergétique à l’encontre de l’Europe occidentale; de même, si des institutions du Moyen-Orient étaient ciblées et que les divers gouvernements menaçaient un embargo sur les livraisons de pétrole. Un autre scénario  pourrait être le chantage d’attentats terroristes en représailles pour des souffrances imposées à une population victime de soi disantes pratiques financières prédatrices dans le chef des puissances occidentales.

 

Il apparaît clairement que la décision d’utiliser les contrôles financiers dans de telles situations est largement influencée par la capacité de représailles de la cible plutôt  que par une évaluation de critères objectifs qui justifieraient l’imposition de telles mesures (le cas Coréen en est un parfait exemple). Le fait d’être sujet à ce type de pression enlève aux contrôles financiers une grande partie de leur légitimité car leur utilisation ne résiste pas nécessairement à une évaluation sur le plan éthique.

 

Le deuxième scénario envisage le cas où il n’y a pas consensus entre les puissances responsables des contrôles. Dans ce cas, l’efficacité des mesures sera automatiquement amoindrie car il sera possible pour la cible de faire basculer ses opérations vers une zone monétaire n’appliquant pas les contrôles.

 

Le résultat probable sera des tensions entre les puissances concernées avec la possibilité d’imposition de mesures de rétorsion, telles que l’interdiction d’accès au marché financier de la zone imposant les contrôles aux institutions financières qui se montrent prêtes à accommoder les requêtes des entités ciblées. Il ne fait aucun doute que la seule menace d’une telle interdiction sera souvent suffisante pour dissuader tout intermédiaire de se prêter à faciliter des transactions au profit des cibles, mais cela n’empêchera pas de voir se répandre des accusations d’abus de pouvoirs unilatéraux. Cette situation affaiblirait considérablement le cadre coopératif indispensable à une lutte efficace contre les abus du système financier international dont l’intégrité est aussi nécessaire à la santé de l’économie mondiale qu’un flux sanguin non obstrué est à celle du corps humain.

 

En résumé, on peut affirmer que les aspects politiques liés au déploiement des contrôles financiers posent de nombreux problèmes et de sérieuses difficultés.

 

Tout d’abord l’absence d’une architecture de la gouvernance capable de traiter de manière uniforme les cibles potentielles – qui peuvent inclure des Etats ainsi que des individus et englober à la fois des entités légales (publiques et privées) ainsi que des réseaux informels – complique un accord sur des critères objectifs pouvant former la base d’un cadre opérationnel acceptable.

 

Ensuite, parce qu’il y a un déséquilibre structurel entre, d’un côté, le petit nombre de « puissances » contrôlant  le système financier mondial, parmi lesquelles les Etats-Unis prédominent suivis de l’Eurozone (quoique affaiblie par un contrôle politique fragmenté) et le Royaume Uni et le Japon plus marginaux, et, de l’autre, la grande majorité des utilisateurs du système qui sont tributaires de la bonne volonté des premiers.

 

Enfin, parce que l’utilisation de contrôles financiers est largement influencée par la capacité de représailles des cibles, ce qui affaiblit le fondement éthique qui devrait être associé à leur emploi. On peut aussi mentionner à ce propos, le capital politique qui peut être engrangé à bon compte par la manipulation de l’opinion publique en stigmatisant l’utilisation unilatérale de ces instruments. 

 

 

Conclusion

 

Le but de l’analyse technique et politique ci-dessus est de clarifier quelques uns des aspects clefs d’un sujet à la fois complexe et délicat.

 

Il ne fait guère de doute que la santé de l’économie mondiale nécessite la création de mécanismes appropriés qui permettent au système financier de remplir sa fonction sans se laisser contaminer par des manipulations abusives.

 

Les contrôles financiers existent, et leur efficacité a été démontrée.  A cause des conséquences dévastatrices que leur utilisation peut engendrer, il est indispensable de créer un cadre approprié qui réconcilie les intérêts vitaux des diverses parties prenantes dans le plein respect  des souverainetés nationales, tout en reconnaissant les besoins légitimes de la communauté internationale dans son ensemble.

 

Ci-dessous nous développons quelques pistes destinées à créer un cadre pragmatique aux contrôles financiers et à limiter le la controverse qui peut entourer leur mise en œuvre.

 

Nous suggérons une approche sur deux niveaux:

 

Au niveau intergouvernemental: négocier et ratifier un Protocole sous les auspices des Nations Unies définissant d’une manière générale des standards de «comportements inacceptables» sur le plan international.

 

En plus d’abus dans la mise en œuvre de contrôles financiers, ces standards couvriraient d’autres domaines tels que: la réglementation concernant les armes de destruction massive, les abus de pouvoir conduisant à la violation des droits universels de l’homme, les abus de pouvoir économique conduisant à des privations généralisées affectant l’ensemble ou des segments entiers d’une population, la violation de standards négociés de protection environnementale qui constitueraient une menace pour l’avenir de la race humaine, toute action unilatérale de la part d’un Etat qui infligerait des privations ou difficultés importantes à la population d’autres Etats Membres (piratage de ressources aquifères etc.) ainsi que toute aide ou encouragement donné à des personnes ou entités qui violent ces standards.

 

L’objectif poursuivi en réunissant sous un seul et même protocole les diverses formes d’abus – sujet à des règles de procédure identiques – est d’éviter d’épingler et d’isoler les autorités contrôlant le système financier, rendant un accord improbable.

 

Le Protocole permettrait à un Etat Membre de faire appel au Conseil de Sécurité s’il estimait être victime d’un comportement abusif et le Conseil pourrait voter une résolution condamnant l’offenseur et ordonnant la cessation de ses actions. Il pourrait aussi voter des sanctions « limitées »  destinées à faire respecter ses résolutions comme ce fut le cas pour l’Irak et l’Iran.

 

Les Etats Membres agissant unilatéralement (en application de « l’Executive order 13382 » ou le gel des payements en faveur de l’Autorité Palestinienne par l’Union Européenne), le feraient sous leur propre responsabilité, mais demeureraient sujets à la juridiction ex-post du Conseil de Sécurité quant au respect des standards définis par le Protocole.

 

Au niveau des mesures prises à l’encontre d’entités ou d’individus: le système, tel qu’il fonctionne à l’heure actuelle, sous le contrôle de la souveraineté nationale – et qui devrait le rester – n’appelle pas de changements majeurs. Des efforts doivent continuer pour renforcer la coopération entre autorités monétaires au travers des mécanismes existants à cet effet.

 

Etant donné que les Institutions Financières sont les acteurs incontournables dans les flux financiers au travers des marchés internationaux, il serait utile d’envisager la création d’une agence réglementaire indépendante qui pourrait arbitrer rapidement et efficacement les conflits qui résulteraient de sanctions et qui affecteraient leur capacité d’effectuer leurs opérations courantes et qui lèseraient leur clientèle légitime. Pour limiter les effets pervers, un système d’autorisations requerrant une preuve de légitimité pourrait être mise en place sous contrôle d’une instance neutre.

 

Arriver à un équilibre optimal entre la nécessité de préserver l’intégrité du système financier international d’une part, et de s’assurer en même temps que les droits de l’homme ne sont pas mis à mal ni que des privations indues ne soient infligées à des populations sans défense de l’autre, est un grand défi posé à la communauté internationale et un test de sa volonté politique.

 

Bruxelles, le 23 mai 2007

 

 

Paul N. Goldschmidt

Directeur Commission Européenne (e.r.)