Le Plan JUNCKER

 

Un peu de clarté S.V.P.!

 

 

 

Il y a l’unanimité sur la nécessité de relancer l’investissement au niveau de l’Union Européenne. A ce titre le Plan Juncker a recueilli un accueil favorable lors de son annonce comme objectif prioritaire de la nouvelle Commission. Cependant, la confusion entourant sa structure, ses ressources et sa gouvernance risque, à moins d’apporter rapidement les clarifications nécessaires, d’amplifier la polémique entourant cette initiative emblématique et à priori consensuelle.

 

Dans mon papier du 24 novembre sur le « Fonds Européen d’Investissements Stratégiques » (FEIS), j’attirais déjà l’attention sur un nombre de questions en suspend. Le 13 janvier, la Commission a adopté la proposition législative pour la création du nouveau Fonds. Les explications entourant cette publication ont fourni certaines précisions mais elles demeurent ambiguës sinon contradictoires sur un nombre important de points essentiels.

 

Récapitulons l’essentiel des données :

 

La Structure: Le Fonds est un « partenariat » entre la Commission et la BEI. Elle opère dans le cadre de cette dernière et est soumise, notamment en ce qui concerne les approbations de ses interventions, « aux  règles et procédures normales de la Banque ». Ce Fonds serait ouvert, en principe, à des participations extérieures (Etats Membres, investisseurs privés..).

 

Les Moyens : € 21 milliards, constitués d’une « garantie budgétaire » de l’Union de € 16 milliards (dont 8 milliards seront mobilisés sur 5 ans) et de € 5 milliards inscrits sur un compte ouvert à son nom auprès de la BEI, prélevés sur ses fonds propres.

 

Objectifs : créer par un effet de levier une capacité totale d’investissements au sein de l’UE de € 315 milliards sur 3 ans.

 

Instruments : Garanties, prêts, participations et « autres instruments financiers innovants ».

 

Gouvernance : Un comité de pilotage où siègent la Commission et la BEI (+ d’autres investisseurs  éventuels dans le FEIS) est responsable de l’orientation générale et fixe les critères d’investissements, le profile des risques et l’allocation des ressources. Un Comité d’Investissements d’experts indépendants est responsable de la sélection des projets. Le Fonds est soumis au contrôle du Parlement Européen et à celui de la Cour des Comptes Européenne.

 

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Passons en revue quelques questions en nous basant essentiellement sur les textes publiés sur le site de la Commission : (http://ec.europa.eu/news/2015/01/20150113_fr.htm)

 

L’éligibilité des projets :

 

Comment satisfaire à la fois la condition préalable d’une « plus grande prise de risques » avec la procédure d’approbation des projets conforme aux « règles et procédures normales de la Banque » ? Comment éviter un conflit d’intérêt au niveau de la BEI (FEI) entre sa gestion journalière et ses responsabilités au titre du FEIS ?

 

La rémunération du FEIS :

 

Les garanties du FEIS seront-elles offertes à titre gracieux ou onéreux ? Comme elles ne bénéficieront qu’à la BEI (voir ci-dessous), leur coût éventuel renchérira le coût des prêts BEI. Si elles sont offertes gratuitement il est difficile de voir l’intérêt de participants extérieurs, que ce soient des Etats Membres ou des tiers, à faire des contributions au FEIS (voir plus loin).

 

L’effet de levier:

 

En ce qui concerne les € 240 milliards du Plan financés sous formes de prêts :

 

Le rôle des « garanties » du FEIS « est de procurer à la BEI une capacité de prise de risques plus élevée supplémentaire sans compromettre sa notation AAA ».

 

Ces garanties (€16 milliards) doivent permettre à la BEI de faire des prêts « risqués » à hauteur de € 48 milliards (x3). Sur ce socle, la BEI s’estime capable d’attirer un total d’€ 192 milliards du secteur privé, impliquant un facteur multiplicateur de 5 du financement de la BEI (à comparer avec un facteur de 18 de ses prêts ordinaires) et un facteur 15 par rapport à la contribution du FEIS. Ces facteurs multiplicateurs semblent raisonnables à condition que les fonds abondés par le secteur privés proviennent de « partenaires » intéressés dans la réalisation des projets financés et non d’un recours au « marché des capitaux » dont on peut difficilement envisager un intérêt à moins de conditions particulièrement onéreuses.

 

A noter qu’ainsi la totalité de la capacité de garantie du FEIS aura été absorbée au seul bénéfice de la BEI. Se posera également, lors du montage financier de chaque opération, la question de la subordination des prêts BEI puisqu’ils bénéficient d’une garantie non disponible aux co-investisseurs.

 

En ce qui concerne les 75 milliards du Plan financés par des instruments destinés aux PME (jusqu’à 3000 employés) :

 

LE FEIS procurera à la BEI € 5milliards qui permettront à la Banque d’augmenter les moyens d’actions du Fonds Européen d’Investissement (FEI) de € 15 milliards (x3). Cette contribution éclusera la totalité de la capacité contributrice du FEIS au Plan Juncker.

 

LE FEI intervient sur le marché du capital risque en partenariat avec d’autres investisseurs sous diverses formes : participations dans des fonds de capital risque, garanties de prêts aux PME, etc.

 

Si l’objectif de la nouvelle dotation est d’augmenter les parts de risque du FEI dans les projets sélectionnés en offrant, par exemple une absorption des premières pertes, ce qui équivaut à la subordination des contributions du FEI (au lieu du pari passu normal), il y a un grand risque d’assister à un simple transfert des moyens privés vers les nouveaux instruments proposés au détriment des outils existants. Dans ces conditions, les hypothèses d’un facteur de levier (x5) paraissent pour le moins aléatoires.

 

Les contributions de tiers au FEIS:

 

Des contributions de tiers privés (fonds souverains,…) sont difficilement envisageables sans la perspective de contreparties financières; or celles-ci seraient susceptibles de réduire l’attractivité des interventions du FEIS (voir supra).

 

Pour ce qui est de contributions éventuelles d’Etats Membres de l’UE (ou de leurs Banques d’Investissement Publiques respectives), leur intérêt semble conditionné par un lien entre leurs contributions éventuelles et la sélection de projets dans lesquels ils pourraient avoir un intérêt direct. Or, ce lien est spécifiquement interdit par la structure de la Gouvernance du FEIS qui impose un Comité d’experts indépendants chargé du choix des projets sur des critères objectifs de rentabilité financière et sociale, des caractéristiques de risque, de la capacité d’innovation etc. La carotte offerte par la Commission de traiter d’éventuelles contributions au capital du Fonds « favorablement » dans le cadre des évaluations des plans de stabilité /convergence semble insuffisante pour attirer des participations.

 

Il ne semble donc pas raisonnable de compter sur des contributions directes de tiers au FEIS. Par contre, il serait très productif d’envisager un cadre pour encourager les co-investissements/financements de projets spécifiques bénéficiant du soutien du FEIS.

 

Gouvernance :

 

Il faut se poser la question de savoir s’il est rationnel de confier au même Comité d’Investissements la responsabilité de sélection des projets dans les deux volets du Plan. En effet les caractéristiques des deux types de projets sont fondamentalement différentes et l’expertise nécessaire pour juger de leur conformité avec les orientations générales dictées par le Comité de Pilotage ne se recouvrent pas nécessairement.

 

Suggestions :

 

La capacité globale du Plan est limitée par la disponibilité des fonds budgétaires européens et la contribution initiale de la BEI au FEIS. Il serait cependant possible de profiter du mécanisme mis en place pour accroître considérablement son envergure.

  

En effet, la majeure partie des projets sélectionnés intégreront une part plus ou moins importante de critères (valeurs sociétales et/ou risques financiers) qui par leur nature appellent un soutien des pouvoirs publics des pays destinataires des investissements. Ainsi une garantie de l’Etat Membre sera normalement requise (ce qui est conforme à l’obligation du FEIS de se conformer aux règles et procédures de la BEI).

 

Or, pour les pays dont la « signature souveraine » est satisfaisante en tant qu’entité distincte, cette garantie ferait double emploi au niveau de la BEI avec celle offerte par le FEIS. Dès lors, pour ces projets l’intervention du FEIS pourrait se limiter d’une part au processus de sélection et de l’autre à l’attribution du « traitement favorable » de la Commission (dans les examens de conformité des programmes de Stabilité/Convergence) aux contributions directs ainsi qu’aux garanties offertes de/par l’Etat Membre aux prêts BEI et co-financiers des projets sélectionnés.

 

Trois objectifs seraient ainsi atteints :

Donner une incitation puissante aux Pays Membres d’apporter leur soutien aux projets sélectionnés par le FEIS.

Concentrer  la capacité de garantie du FEIS sur des projets sélectionnés dans les pays les plus fragiles, répondant de manière constructive à certaines critiques qui circulent au niveau politique.

Faire bénéficier l’ensemble des parties prenantes de l’expertise disponible au sein des organes du FEIS, avantage mis en avant lors de la présentation du Plan.

 

Le montant global des financements sous forme de prêts suscités par le FEIS serait alors la somme des € 240 milliards bénéficiant de son support financier et des montants d’investissements adoubés par le FEIS et bénéficiant seulement du traitement favorable de la Commission dans l’exercice de ses missions d’évaluation.

 

Confier à une Autorité Communautaire indépendante le soin de sélectionner à priori les projets bénéficiant du « traitement favorable » de la Commission est une manière originale de répondre aux demandes d’assouplissement des critères d’évaluation que réclament de nombreux pays, tout en évitant les risques d’un refus à postériori.

 

Conclusion :

 

Il est impératif que le Plan Juncker soit un succès incontestable. Il est donc urgent d’apporter les clarifications nécessaires aux questions soulevées dont je ne prétends nullement qu’elles soient exhaustives. La Commission courre le risque d’être blâmée si les résultats escomptés ne sont pas au rendez-vous, en particulier sur le plan de la collaboration avec les Pays Membres dont le soutien est indispensable.

 

Dans le climat politique actuel, où la pertinence de l’action de l’Union est constamment remise en cause, l’échec du Plan risque de paralyser l’action future de la Commission et de renforcer la crédibilité des sirènes eurosceptiques. Son succès serait, par contre, une démonstration de la compatibilité de mesures de relance « européennes » pour combattre l’austérité avec la rigueur que les Pays Membres se sont imposés, nécessaire à la gestion de la monnaie unique.

 

Bruxelles, le 3 février 2015

 

Paul N. Goldschmidt

Directeur, Commission Européenne (e.r.) ; Membre en capital Comité d’Orientation de l’Institut Thomas More.

 

 

 

 

 

 

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