Comment réformer l’Union Européenne

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La Quadrature du Cercle !

 

Dans mon dernier article, écrit au lendemain du Referendum britannique, j’insistais sur la nécessité de distinguer entre les négociations d’un divorce « à l’amiable » d’une part et la réforme indispensable d’une Union à 27 de l’autre. Je postulais également qu’on se trouvait devant un choix binaire entre une architecture de bas vers le haut mettant la primauté sur la « souveraineté nationale » des pays membres au sein d’une gestion « inter-gouvernementale » (Confédéralisme) ou allant du haut vers le bas en hiérarchisant les niveaux de pouvoirs par des transferts de pans entiers de la souveraineté nationale à une Autorité supranationale dans le respect du principe de subsidiarité (Fédéralisme). La situation actuelle, où le pouvoir effectif réside au sein du Conseil Européen coincé entre les Etats Membres et les organes supranationaux de l’Union, a prouvé sa faillite.

 

D’éminents et nombreux intervenants, parmi lesquels Bernard Snoy dans la Libre Belgique et George Soros devant une Commission du Parlement Européen, font d’excellentes suggestions sur des réformes pratiques destinées à sortir de l’impasse actuelle et réconcilier le citoyen avec l’UE. De même, des politiciens de premier plan et de tous bords, le Président Hollande, la Chancelière Merkel, le Premier Ministre Renzi, Nicolas Sarkozy, parmi beaucoup d’autres, réclament – la plupart sans plus de précisions - une « refondation » de l’Europe dont la nécessité fait largement consensus.

 

Je persiste à croire que la mise en œuvre de réformes, quelles qu’elles soient, ne pourra aboutir sans clarifier/modifier l’architecture institutionnelle dans lequel elles doivent s’inscrire. A défaut, elle fera perdurer des visions incompatibles, en entretenant un flou délibéré autour des valeurs de démocratie et de souveraineté débouchant tôt ou tard sur la désintégration de l’Union dont le « Brexit » pourrait se révéler un puissant accélérateur.

 

C’est, en effet, une succession de compromis, de dérogations, d’exonérations et de protocoles ainsi que l’application à la carte de l’acquis communautaire, étalés sur une longue période, qui sont largement la cause de la paralysie de l’Union. C’est ainsi que s’est répandu l’image d’une Europe élitiste et technocratique alimentant chez le citoyen un sentiment d’incompréhension sinon d’injustices et d’un déficit de démocratie.  Cette situation est en très grande partie responsable du Brexit, la campagne référendaire ayant laissé un boulevard à ceux qui propagaient sans la moindre vergogne leurs credo « nationalistes » empoisonnés.

 

C’est un « faux pragmatisme » qui sert aujourd’hui d’alibi à ceux qui veulent dissocier les réformes institutionnelles du traitement de dossiers spécifiques jugés urgents. Ils ne font que retarder une décomposition de l’Union qui deviendra inévitable quand, une fois de plus, les européens se sentiront trahis. Pour autant que l’on fixe un cap clair défini dans un « accord politique », le citoyen est parfaitement capable de comprendre qu’une réforme fondamentale des traités nécessite une longue préparation et du temps pour être mise en œuvre. Dans l’intervalle, les dossiers précis doivent être traités en cohérence avec les objectifs des réformes structurelles contenues dans l’accord politique.

 

Une approche, déjà ébauchée par l’Institut Thomas More en Juillet 2012, consisterait à instaurer une Confédération d’Etats Membres, l’ « Union Européenne, (U.E.) » au sein de laquelle un nouvel Etat Fédéral, la « Communauté Européenne, (C.E.) », serait le pilier principal. Cette Europe pourrait concilier les visions divergentes et incompatibles qui existent aujourd’hui au sein des 27 pays membres.

 

La C.E. serait configurée en s’inspirant des modèles des fédérations Suisse – Belge -Allemande et Américaine, visant une large dévolution de compétences aux niveaux inférieurs de pouvoirs exécutifs et législatifs. Il serait, en principe, composé des pays Membres de l’UEM, puisqu’ils ont déjà mis leur souveraineté monétaire en commun, décision difficilement réversible sans implosion de la monnaie unique et de l’UE. L’ensemble de l’ « acquis communautaire » serait applicable sans aucune dérogation à tous ses Membres. Cependant, un examen minutieux préalable des compétences serait nécessaire pour limiter strictement celles exercées au niveau fédéral et restituer aux niveaux inférieurs l’ensemble des pouvoirs résiduels.

 

Le Gouvernement fédéral serait doté d’un budget, de ressources propres et d’une capacité d’emprunt (voir propositions de Soros) et serait l’interlocuteur privilégié de la BCE, corrigeant par là une des failles majeures de l’architecture institutionnelle actuelle.

 

Ce Gouvernement serait responsable devant un Parlement fédéral élu au suffrage universel selon un code électoral commun. La possibilité d’instaurer une deuxième chambre (des Etats) sur le modèle Allemand (Bundesrat) ou Américain (Sénat) peut être envisagée en remplacement du « Conseil Européen ». Un choix doit aussi être fait entre un régime « présidentiel » à la française ou « parlementaire » à l’allemande pour la désignation du chef de l’Etat fédéral et/ou de l’Exécutif.

 

L’U.E. serait une Confédération d’Etats indépendants (dont la C.E.) unis par un nouveau Traité international simplifié. L’adhésion de nouveaux membres éviterait l’interminable négociation des 35 chapitres de l’acquis mais serait une décision essentiellement « politique ». Reflétant la prépondérance de la C.E dans ce dispositif, le budget de fonctionnement de l’U.E, dont les coûts devraient être limités, serait assumé par celle-ci.

 

L’essentiel des provisions du TUE, ainsi que les politiques, directives et règlements faisant partie aujourd’hui de l’acquis communautaire de l’UE, seraient transférées à un « Traité constitutionnel » ou intégrées à la législation gouvernant le nouvel Etat fédéral.

 

Les Membres de l’U.E. auraient la possibilité d’adhérer « à la carte » aux chapitres qui leur conviendraient, sur le modèle actuel de l’ « Union Bancaire » qui s’impose aux Membres de l’UEM tout en étant ouverte aux autres Membres de l’UE.  L’adhésion impliquerait une acceptation sans restrictions des règles de la C.E. en la matière y compris une contribution budgétaire appropriée. Cela permettrait, par exemple, une adhésion au marché unique (impliquant acceptation des 4 libertés fondamentales, etc.) au programme communautaire de recherche, à la PAC, ou à une future politique d’immigration ou de défense commune, etc. L’adhésion à toute politique donnerait le droit de participer aux délibérations y ayant trait avec voix consultative ; ces membres pourraient, par contre, se retirer d’une politique avec un préavis approprié.  

 

A tout moment les pays membres de l’UE pourraient solliciter leur admission dans la C.E. fédérale à condition d’accepter - et d’être capable de mettre en œuvre - l’ensemble de ses règles (y compris l’adhésion à l’UEM). Cette adhésion serait ratifiée par les organes législatifs de la C.E. mais ne donnerait pas lieu aux négociations prolongées actuelles puisque plus aucune dérogation à l’acquis ne serait tolérée. Les mécanismes de transition seraient remplacés par l’adoption progressive des politiques de la C.E. (qui correspondent aux « chapitres » actuels), comme décrit ci-dessus, et ce au rythme et dans l’ordre choisi par le candidat.

 

Ce schéma décrit donc une Europe à deux vitesses autorisant beaucoup de flexibilité jusqu’à et y compris l’adhésion définitive d’un Membre de l’U.E. à l’Etat fédéral de la Communauté Européenne. Cela offre la possibilité aux pays qui ne sont pas membres de la C.E. de préserver le degré de souveraineté nationale qui leur convient. L’adoption d’un tel projet pourrait, incidemment, offrir une porte de sortie élégante au drame du Brexit en offrant au Royaume-Uni de rester membre de la l’U.E. réformée tout en se retirant de la C.E. Les polémiques concernant l’adhésion de la Turquie pourraient également y trouver une solution.

 

Par contre, il ne faudrait pas sous-estimer les questions délicates qui se posent pour certains pays, par exemple, en matière de politique étrangère ou de défense : la France serait-elle prête à envisager de transférer à la C.E. son siège au Conseil de Sécurité ou de partager les décisions en matière d’usage de l’arme nucléaire ? Si l’on n’a pas la volonté politique de traiter de face ces questions épineuses et de trouver des solutions qui préservent les aspirations légitimes des partenaires, il serait illusoire de s’engager dans des négociations qui ne pourraient déboucher que sur une réforme de l’Union au rabais.

 

Mieux vaut dans ce cas faire face le plus vite possible au démantèlement de l’Union, tout en sachant que les conséquences économiques, financières, sociales et politiques seront encore infiniment plus pénibles que celles qui se profilent dores et déjà pour le Royaume-Uni.

 

Bruxelles, le 1er juillet2016

 

 

Paul N. Goldschmidt

Directeur, Commission Européenne (e.r.) ; Membre du Comité d’Orientation de l’Institut Thomas More.

 

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