« Interdit de faillite ? »

 

(Too big to fail?)

 

Le débat qui fait rage au sujet des institutions financières et leurs implications « systémiques » devient de plus en plus confus au fur et à mesure que les parties prenantes avancent leurs arguments pour ou contre la limitation de leur taille.

 

Il y a un large accord sur le fait que la crise actuelle a pu se développer en partie parce que le cadre fragmenté actuel de la réglementation s’est révélé inadéquat pour révéler à temps l’excès d’actifs à risque qui avait imprégné le système financier et qui, à son tour, a été démultiplié par l’effet de levier appliqué au financement de ces actifs.

 

Il y a également consensus sur le fait que les gouvernements et les autorités monétaires n’avaient d’autre choix que d’intervenir pour éviter l’implosion du système financier qui aurait entraîné un effondrement économique et le chaos social. De cette constatation on a défini le concept d’ « interdit de faillite » appliqué aux institutions considérés comme d’importance « systémique ». Ce concept avait, cependant, déjà contaminé le système subrepticement depuis belle lurette, alimentant un appétit du risque dépassant toute limite raisonnable.

 

Si on analyse ce phénomène de plus près, on constate qu’il y a au moins trois mécanismes principaux par lesquelles une institution peut acquérir une importance systémique, et, lorsqu’on propose des remèdes, il sied de les distinguer.

 

The premier critère traditionnel est lié au concept de « connectivité » des marchés financiers par lequel la faillite d’un intermédiaire important peut, par un effet domino, entraîner d’autres institutions – par ailleurs parfaitement saines – à faillir à leur tour et induisant l’effondrement de tout le système. Ce syndrome fut illustré de manière emblématique lorsque, au lendemain de la faillite de Lehman Brothers, le marché interbancaire cessa de fonctionner forçant les banques centrales du monde de pourvoir des liquidités en quantité quasi illimitées et aux gouvernements d’intervenir par des interventions directes ou l’octroi de garanties pour permettre aux banques de se financer.

 

A la lumière de la connectivité mondiale des marchés financiers, il est évident que les remèdes nécessaires pour prévenir d’autres crises de ce type doivent être décidés à un niveau supranational par la mise en œuvre de standards communs. Il s’agit, par exemple, d’instaurer des systèmes de règlement/livraison de transactions financières au comptant au travers de chambres de compensation sécurisés et de veiller à ce que toute transaction différée, comportant un risque crédit entre institutions financières régulées, soit soumise à un mécanisme de nantissement satisfaisant. Il y a exactement un an, je préconisais l’instauration d’un tel système au niveau européen pour le marché interbancaire et qui prévoyait l’intermédiation de la BEI. La formule assurait un système uniforme – au lieu d’un cocktail de mesures disparates initiés par chacun des Pays Membres –ce qui aurait grandement facilité la coordination des mesures de sorties de crise auquel le marché sera confronté dans l’avenir. La mise en place d’un système de compensation pour le marché des CDS (dérivés d’assurance crédit) constitue un pas significatif dans cette direction qui est prolongée par l’intention du Congrès américain d’étendre ces mesures à une partie significatives du marché des dérivés en général totalisant quelques 530 trillions de dollars.

 

Le deuxième critère entre en jeu lorsque la faillite d’une institution engendre des conséquences directes inacceptables. Un exemple frappant est fourni par l’obligation dans laquelle le Gouvernement américain s’est trouvé de formaliser sa garantie sur quelque USD 6 trillions représentant les dettes de Fannie Mae et Freddie Mac pour rassurer notamment des investisseurs étrangers et d’empêcher ainsi une spéculation contre la devise américaine quelques semaines avant la débâcle de Lehmann. Le sauvetage d’AIG, acteur clef du marché des dérivés, constitue un autre exemple du phénomène.

 

Le troisième critère relève de l’importance relative d’une institution financière et plus spécifiquement du total de son bilan en relation avec la taille de l’économie du pays dans lequel il a son siège. Cet aspect des choses a été mis en évidence en Belgique lorsque le gouvernement s’est trouvé dans la position très inconfortable de devoir intervenir quasi simultanément pour sauver quatre institutions majeures dont le total cumulé des bilans dépassait 500% du PNB national.

 

En intervenant rapidement et de façon décisive – comme l’ont fait d’autres gouvernements – le gouvernement belge a pu stabiliser le système et éviter une contamination du marché financier au plan international. Sa tâche fut grandement facilitée par la participation de la Belgique à l’Union Monétaire et Economique, qui lui a donné, par l’intermédiaire de la Banque Nationale, accès au support direct de la BCE (il en fut de même pour l’Irlande). Néanmoins la hauteur du risque assumé par la Belgique était à l’évidence insoutenable et donc inacceptable. C’est la principale raison pour laquelle, à très juste titre, le Gouvernement belge s’est rapidement défaussée de sa participation « non sollicitée » dans Fortis Banque en vendant une majorité à BNP-Paribas, décision qui ne devrait pas laisser de place aux critiques à posteriori d’actionnaires dépités.

 

Ce dernier critère pose, néanmoins, un problème politique fondamental au niveau de l’Union Européenne : si pour des raisons prudentielles on conclu que la taille d’une institution financière « systémique » doit être limitée en fonction de la taille de l’économie de son pays d’origine (ce qui semble raisonnable tant que chaque Pays membre demeure seul responsable pour la supervision à l’intérieur de ses frontières), alors il apparaît immédiatement un sérieux problème de concurrence. En effet, un « petit pays » devra se restreindre à n’avoir que de « petites banques » donnant un avantage compétitif indu aux banques établies dans les plus grands pays de l’Union et capables, par conséquent, d’opérer internationalement. Un tel résultat enfreindrait à la fois la lettre et l’esprit du « marché unique » instaurant une discrimination règlementaire inacceptable. Pour illustrer ce propos il suffit de se poser la question de savoir comment le futur Conseil Européen du Risque Systémique, envisagé dans les propositions législatives de la Commission, pourra exprimer ses vues de manière impartiale, si elle doit discriminer entre institutions et faire des recommandations en se basant, entre autres critères, sur la taille de l’économie du pays de son siège.

 

Le problème concernant la mise en place d’un processus visant à la liquidation ordonnée d’une institution financière en difficulté doit être au cœur des solutions à apporter à la question d’ « interdit de faillite ». Pour être acceptable, une série de principes doivent être respectées : en premier lieu il s’agit d’affronter bi en tête la question de l’aléa moral de façon à éliminer, autant se faire que peu le sentiment d’impunité lié à une prise excessive de risque qui a joué un rôle tellement important dans la crise actuelles. Ce problème doit être envisagé simultanément sous plusieurs angles :

 

-          Une règlementation cohérente encadrant des paramètres opérationnels clefs tels que ratio de fonds propres, limites d’endettement, diversification de risques etc. complété par l’adhésion obligatoire à une série de principes de gouvernance couvrant, entre autres,  la responsabilité des dirigeants, leurs rémunérations, la publicité et la transparence des informations financières.

 

-          Un renforcement significatif des pouvoirs d’intervention et de poursuites en même temps qu’une harmonisation des sanctions au niveau européen pour éviter l’arbitrage judiciaire.

 

-          L’obligation de mettre en œuvre les réformes structurelles au niveau de l’entreprise pour assurer l’immunisation de certaines activités à haut risque ou pouvant donner lieu a des conflits d’intérêt.

 

-          L’obligation de soumettre aux régulateurs et de tenir à jour un « plan de liquidation » qui détaille les mesures prises pour minimiser les effets systémiques.

 

-           Communiquer avec clarté les risques encourus respectivement par :

 

o  Les actionnaires : Toute demande d’intervention des pouvoirs publics dans le cadre d’une opération de sauvetage entraînerait la suspension de leurs droits tant que le contribuable est à risque et n’a pas été indemnisé pour son intervention. La demande peut émaner de l’entreprise ou de son régulateur.

o  Les contreparties : Il leur sied de demander les garanties appropriées (nantissements, assurance crédit, etc.) ou d’être prêt à assumer une partie des pertes en cas de liquidation.

o  Les déposants : Seules les banques membres d’un système de garantie gouvernementale offriraient une protection au déposant. Pour être reconnues, les banques devraient adhérer à un code de conduite strict, notamment en ce qui concerne les caractéristiques des produits offerts au déposant : taux d’intérêts – risques encourus). Comme contrepartie de la garantie gouvernementale, le déposant autoriserait contractuellement la banque à communiquer aux autorités tout renseignement sur son compte faisant l’objet d’une demande légitime. Ce dispositif « anti-fraude » serait aussi efficace dans la lutte contre les paradis fiscaux.

 

Dans sa récente déposition devant la Commission des Finances du Sénat américain, le Président de la Banque de Réserve Fédérale a jugé qu’une mise en liquidation ordonnée d’une institution financière en difficulté qui veillerait à infliger un « élément de souffrance » significatif aux actionnaires et créanciers serait le meilleure moyen de circonscrire la question de l’aléa moral et, en conséquence, de diminuer la probabilité  de devoir recourir au dit mécanisme.

 

Une telle approche a le grand mérite de répondre aux craintes exprimées par ceux qui craignent qu’une réglementation excessive découragerait les institutions financières d’offrir les services dont l’économie a besoin pour prospérer. Un équilibre raisonnable entre réglementation et responsabilité partagée entre débiteurs et créanciers devrait, cependant, procurer les incitations nécessaires à une gestion responsable des risques.

 

Conclusion :

 

Les arguments avancés ci-dessus pour traiter de la question d’ « interdit de faillite » devraient suffire, à eux seuls, à justifier  la mise en place d’un cadre réglementaire financier communautaire unique. Malheureusement, une procédure commune de « liquidation ordonnée »  au niveau de l’UE (y compris un accord sur une répartition des coûts éventuels) demeure hors des compétences assignées aux trois nouvelles « Autorités Financières » proposées dans les dernières propositions législatives de la Commission sur la réforme financière. Se contenter d’un processus de « coopération renforcée » sera manifestement insuffisant pour apporter une solution adéquate à ce problème.

 

Bien au contraire, cette omission dans le cadre des réformes proposées comporte le risque d’une confrontation entre les 5 plus grands Etats Membres (Allemagne, Grande –Bretagne, France, Italie et Espagne) et la plupart des 22 autres Etats membres. La plus grande erreur serait que les 5 grands s’abritent derrière l’excuse de l’approche intergouvernementale qui prévaut au niveau du G20 pour justifier une approche similaire au niveau de l’Union. A terme, en ne s’exprimant pas d’une seule voix, la capacité de l’Union d’influencer l’établissement de nouveaux standards globaux de règlementation financière et de supervision se verra considérablement affaiblie, renforçant d’autant l’influence des Etats-Unis et de ses partenaires anglo-saxons.

 

Conclure sur ce sujet très délicat un accord au niveau de l’Union sera un excellent test de la bonne foi des politiciens et leur réel désire de faire des progrès significatifs dans la prévention de crises futures.

 

Bruxelles, le 6 octobre 2009

 

Paul N. Goldschmidt

Directeur, Commission Européenne (e.r.) ; Membre du Comité Consultatif de l’Institut Thomas More.

 

 

 

 

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